Fuentes de Financiación

COOPERACION INTERNACIONAL ESPAÑOLA

ANALISIS DE LA COOPERACION INTERNACIONAL

PRIORIDADES SECTORIALES, FORMA Y MECANISMOS DE LA COOPERACION

A) La realidad actual de la cooperación internacional

• El impacto de la democratización: DD HH, descentralización y participación.
• Ajuste, crecimiento y desarrollo: la problemática de la redistribución
• Educación, tecnología y productividad: la competividad
• la concertación y la solidaridad
• Catástrofes, guerras y ayuda humanitaria
• Contrapartes, contrapartidas y metodología de negociación

B) Las prioridades y líneas sectoriales

• En busca de diagnósticos fiables: la coordinación
• Las líneas sectoriales. Nuevos enfoques. La integridad
• La trascendencia de las infraestructuras
• El desarrollo estratégico: objetos a largo plazo

C) Las formas de la cooperación internacional

• La cooperación gubernamental: nuevas modalidades
• La cooperación no gubernamental: nuevos actores
• La cooperación de o con organismos internacionales
• La condicionalidad y la elegibilidad como nuevas problemáticas
• Los intrumentos y herramientas de la cooperación
  
  
  • estudios y diagnósticos de factibilidad
  • acciones puntuales, proyectos y programas
  • expertos, pasantías y misiones
  • suministros de servicios, bienes y equipos
  • los canjes y las compensaciones

D) Los mecanismos de la cooperación internacional

• Los nuevos rasgos del proceso de donación
  • la ayuda de emergencia y alimentaria
  • las ayudas a Balanza de Pagos. Los fondos de equipamiento
  • la cooperación financiera no reembolsable:

• La asistencia técnica
  • * la formación de formadores
  • * las transferencias de tecnologías y la investigación (I+D)
  • * las tecnologías adaptables y adaptadas

• La cooperación financiera
  • * los créditos concesionales
  • * los créditos comerciales
  • * los canjes de deuda
  • * la financiación empresarial: las concesiones

• La cooperación Sur-Sur y la Triangulación

En el libro, ya clásico, "Los principios de la ayuda al desarrollo", escrito en 1970, su autor E.K. HAWKINS decía que "la decisión de conceder ayuda a otro pais es fundamentalmente una decisión política.....Estamos forzados a decir que *ayuda* es lo que la gente (o los Gobiernos) dice que les *ayuda*. Para algunas finalidades puede ser muy importante entender las bases políticas y de otra naturaleza para la concesión de la ayuda.

Para los fines de análisis económico estas cuestiones de motivación han de dejarse a un lado para llegar a una definición que sea mas objetiva, y ser posible, mensurable" (1)

Sin que haya cambiado esta concepción esencialmente política, el gran avance de la materia en los años 80 y 90 ha sido el esfuerzo de ordenamiento y racionalización de objetivos, mecanismos y métodología de la cooperación y la ayuda, su creciente acercamiento a las preocupaciones esenciales del ser humano y su tendencia a la objetivación y la transparencia como fruto de la universalización de la filosofía democrática con su componente asencial de respeto y promoción de los derechos humanos.

El progreso teórico y práctico en este campo, desde el impactante informe de la COMISION PEARSON publicado a finales de 1969 (2), ha sido muy significativo aunque todavía no se haya reflejado de manera decisiva en el devenir político y social de los países en vías de Desarrollo (PVD).

La esencia y la clave del mas valioso y renovador pensamiento en la cooperación internacional, es que lo importante no es el *cuanto* sino el *como*. No la cantidad, que siempre será pequeña, sino los objetivos, la forma y la calidad de la ayuda. El debate del año en torno al 0´´7 del PIB para cooperación tuvo su fundamentación en este planteamiento. La filosofía democrática con sus factores de participación, de lucha contra la pobreza, de antibelicismo y de defensa de los derechos humanos, han hecho posible llegar a métodos de cooperación y ayuda internacional objetivables, cuantificables y fiscalizables, como pretendía HAWKINS en 1970. En todo caso, la democracia ha dado lugar a un profundo y serio debate internacional en donde los criterios dominantes no son impuestos solo desde el lado de los países ricos sino que son fruto de una reflexión conjunta de los PD y los PVD partiendo de casi cincuenta años de experiencia y del convencimiento de que el antagonismo Norte-Sur ya no es una base sólida y útil para la formación de un contexto internacional mas justo y, por lo tanto, de sistemas de colaboración mas equitativos.

A) LA REALIDAD ACTUAL DEL LA COOPERACION INTERNACIONAL

Como subraya el "Informe de Desarrollo Humano" del PNUD de 1994, los países en desarrollo reconocen ahora que, por grande que sea la asistencia externa, no podrá sustituir jamás las reformas fundamentales que necesitan sus economias internacionales.....Es el momento de superar el enfrentamiento esteril del pasado y forjar una asociación económica nueva y productiva entre los países del mundo, basada no en la caridad sino en los intereses compartidos, no en el enfrentamiento sino en la cooperación, no en el proteccionismo sino en la participación equitativa en las oportunidades de mercado, no en el nacionalismo recalcitrante sino en un internacionalismo visionario".

"La nueva idea de cooperación para el desarrollo - continua el informe - debe ampliarse de manera de incluir todas las corrientes internacionales, no sólo la ayuda. Algunas de las corrientes mas sustanciales que no constituyen ayuda son las de inversión, la mano de obra y comercio y finanzas internacionales privadas, incluido el pago de la deuda"(3). Esta orientación recoge, ampliandolo, el viejo principio de *trace not aid*.

Estas ideas que son hoy en día el cuerpo central de un nuevo pensamiento, se concretan en una serie de principios, valores y prioridades que están definiendo un nuevo orden internacional y una nueva manera de colaboración entre Estados, pueblos y particulares. Merece la pena destacar los siguientes:

1- El impacto de la democratización: Derechos Humanos (DD HH). descentralización y participación.

El avance generalizado de la democracia en los países menos avanzados esta teniendo una influencia extraordinaria a efectos de la cooperación y la asistencia internacional. Junto a instituciones buen gobierno, la mejora de la gestión y la reducción de la burocracia además de la implantación de los procesos de fiscalización durante y expost en la ejecución de los programas y proyectos de los Gobiernos centrales y periféricos. Por otra parte, en los últimos años los ciudadanos, u los medios informativos, han redoblado el nivel de exigencia a los políticos encuanto a sus conductas y actitudes políticas y personales.

La defensa y promoción de los DDHH ha fortalecido la incorporación de grandes capas de población kal voto y a las intenciones basadas y permitido que la lucha contra la pobreza se convierta en el objetivo primordial de todo gobierno. El inicio de las corrientes descentralizadoras y federalizantes, que eran preocupación de los PD desde los años 50 y 60, se han incorporado al debate general de los PVD, fundamentalmente de aquellos de composición multicultural y plurilingue, como factor de acercamiento al ciudadano organizado en torno al municipio y como constatación de que los auténticos procesos de desarrollo son los que surgen desde las bases de la sociedad.

En los años 90, se comienza a articular un gran debate en torno a la participación popular en el desarrollo como consecuencia de las carencias de la democracia representativa. Quizás uno de los modelos mas interesantes sea la experiencia boliviana articulada en torno a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) y sus Comités de Vigilancia, iniciada en 1993, que ha dado un enorme impulso a la vida municipal y garantizando la presencia de las comunidades campesinas e indígenas hasta ahora marginadas - en los procesos de decisión sobre su propio futuro. Al municipio y a las OTB se les hace responsables y gestores de la salud, la educación y los saneamientos básicos, siendo, al mismo tiempo, responsables de la ejecución de los proyectos y su mantenimiento en esos sectores. (4).

Tampoco el crecimiento supone automáticamente, a través de que se ha llamado el "efecto cascada", una distribución progresiva de la riqueza. Aquí es donde entra en juego la calidad de las políticas económicas y la orientación mas o menos social que se les quiera dar. El economista JEFFREY SACHS, impulsor del programa de ajuste boliviano en 1985, llegó a decir, tras cinco años de la puesta en marcha con éxito de este, que antes Bolivia era "un país pobre con inflación" entre ajuste, crecimiento y desarrollo con equidad es lo que se trata de evitar.

La única orientación válida que encontró a las políticas económicas de los PVD y a la propia cooperación internacional, es la Búsqueda permanente del desarrollo humano sostenible que en opinión del actual Administrador del PNUD "es aquel que no sólo suscita un crecimiento económico sino que también distribuye equitativamente sus beneficios, que regenera el medio ambiente en lugar de destruirlo, que fomenta la autonomía de las personas en lugar de marginarlas. Es un desarrollo que otorga prioridad a los pobres, que amplia sus opciones y que prevee su participación en las decisiones que afectan sus vidas. Es un desarrollo que favorece a los seres humanos , favorece la creación de empleo y favorece a la mujer "(5). Puede parecer un planteamiento demasiado idealista pero es necesario mantenerlo como objetivo a alcanzar en el mas breve periodo posible.

3.- Educación, tecnología y productividad: la competitividad

Todo proceso de desarrollo acelerado y equitativo debe basar sus objetivos en tres frentes decisivos: la educación, la tecnología y la productividad. La capacitación, tanto profesional como academia, se convierte en un rubro esencial que genera una masa crítica de actitudes y de conocimientos son los cuales no se puede gestionar la transformación de un país. El segundo pilar lo constituye la adopción y creación de tecnologías que aumenten la productividad y en conjunto, con una inteligente inversión privada, lleven, como tercer elemento esencial, a techos altos de competitividad a la producción nacional dentro del proceso imparable de apertura económica general que esta siendo creado por la internacionalización de la economía y la globalización de los negocios. Estas tesis que han sido defendidas con insistencia por el Premio Nobel de Economía de 1987, ROBERT SOLOW, precisan, como él mismo ha escrito, de un "contexto social" adecuado (6), que como se describió en el punto anterior, no puede darse con un crecimiento que aumente las desigualdades. Están en el corazón de muchos de los conflictos actuales y se amplifican cuando se mezclan con tensiones étnico-religiosas.

La matriz de esta concepción ha sido ampliamente aceptada por el sector empresarial mas lúcido de los PVD, como lo demuestra la XXI Asamblea General de la Asociación Iberoamericana de Camaras de Comercio, celebrada el pasado mes de Noviembre en Cali, que centró sus debates en el tema "Solidaridad e inversión social: factores claves del desarrollo".

4.- La concertación y la solidaridad

Cualquier proceso de transformación económica precisa no solo de un contexto social pacífico, sino de un alto grado de concertación de los principales factores económicos: gobiernos, sindicatos y empresarios. La complejidad de las reformas, la lentitud a veces exasperante de los cambio sociales y la tendencia a manipular electoralmente los éxitos o fracasos requieren, a mi entender, de un alto grado de consenso que se suele alcanzar con los llamados Pactos Sociales o de Competitividad, que han tenido impactos dispares en América Latina y que ahora ensaya Colombia.

Otro factor importante es la solidaridad regional interna que lleva a que se tengan que compensar, con mecanismos de promoción, el crecimiento desigual que suelen tener las diversas zonas o departamentos de un pais.

Los fondos de compensación regional o las acciones intensivas en algunas zonas deben impedir crecimientos poco equilibrados y el surgimiento de ejes centrales avanzados y otros periféricos atrasados.

5.- Catástrofe, guerras y ayuda humanitaria

El número de desastres naturales y de conflictos bélicos puntuales ha crecido vertiginosamente en los últimos años y ha sido amplificado por el testimonio doloroso y directo de unos medios informativos que no solo están en el lugar de los hechos sino que los desmenuzan y proyectan exaustivamente (Ex-Yugoslavia, Ruanda, Chechenía etc). La ayuda y la asistencia técnica internacional ha sido condicionada por esta dolorosa realidad y hoy día como destaca al Informe de Desarrollo Humano del PNUD de 19894 "la ayuda de emergencia est_0 comenzando a distraer fondos y apartarlos del desarrollo a largo plazo"(7) lo que posterga, a veces por razones de presión de las opiniones públicas de donantes y receptores, la solución de los problemas de largo plazo que, por otra parte, sabemos son fuente de tensiones y conflictos. Habría que dejar esta tarea a las NN UU o a organismos especializados de respuesta rápida y controlar una tendencia que empieza a imponerse y que está cambiando algunos parámetros de la cooperación internacional.

6.- Contrapartes, contrapartidas y metodología de negociación

La clarificación del panorama de quienes negocean, ofrecen y reciben por parte de donantes y beneficiarios está siendo de vital importancia para la negociación de la cooperación y evita las dispersiones de esfuerzos tanto de unos como de otros. La existencia de los esfuerzos tanto de unos como de otros. La existencia de los ministerios del Planeamiento en los receptores y de Agencias o ministerios especializados en los donantes, junto al rol generalmente coordinador de los Ministerios de Relaciones Exteriores, ha facilitado los procesos, el cumplimiento de compromisos y la posterior fiscalización y evaluación.

Otro fenómeno novedoso es la exigencia de contrapatidas a los beneficiarios de la ayuda. "Lo que no cuesta no se aprecia"´ es un buen principio. La línea de lo que se entiende por "partenariat", es decir esfuerzos humanos y materiales proporcionales entre donantes y receptores, comienza a ser la fórmua general. No se trata de hablar tanto de donantes y receptores o de cooperadores y beneficiarios sino de socios o asociados.

Uno y otro fenómeno han incidido en la metodología de la negociación siendo hoy corrientes las fórmulas de Programas Marco, Comisiones Mixtas o Tratados Generales de Cooperación que tiene como objeto plantear la cooperación por periodos mas largos, generalmente coincidentes con los periodos de Gobierno. En la misma dirección apuntan las conocidas fórmulas de los Grupos Consultivos o las Conferencias de Donantes que son mecanismos que pretenden agrupar y ordenar los esfuerzos de todos los donantes, sean organismos internacionales, estados u organizaciones no gubernamentales, dando ademas confianza y sentido de la responsabilidad en los compromisos a los PVD.

B) LAS PRIORIDADES Y LINEAS SECTORIALES

Es un tema central en todo proceso de desarrollo y de la cooperación internacional que se pueda derivar. Hoy día casi ningún Gobierno inicia una gestión sin un programa marco. El problema suele resultar al pasar de una gestión a otra ya que en América Latina es frecuente observar cambios drásticos de dirección y énfasis al comenzar una nueva Administración incluso cuando procede del mismo partido político Lo cual crea problemas de seguimiento y confianza en los países suministradores de la ayuda. En los últimos años, los programas de modernización del aparato productivo y de las instituciones, auspiciados por el FMI y el BM, han servido para contar con referencias más precisas que han sido más completas en los países que tienen grupo consultivo.

1.- En busca de diagnósticos fiables: la coordinación

Hoy no suele haber carencia de diagnósticos tanto públicos como privados aunque es bueno invertir siempre, antes de iniciar cualquier programa, algunos fondos en contrastar datos y encuestas. Lo que si es frecuente es la descordinación de los organismos encargados de recibir o procesar la ayuda en los PVD y tambien puede haberla entre gobiernos y ONG de los PD. Todo esfuerzo por parte de los beneficiarios en aras de la coordinación interna, siempre será escaso y evitará perdidas y desperdicios en los flujos de ayuda. Creo que es perfectamente justo que los países cooperantes insistan a los países receptores en la continuidad de los equipos y en los esfuerzos sostenidos.

2. Las líneas sectoriales. Los nuevos enfoques. La integralidad.

En general, en casi todos los PVD los sectores priorizados que requieren cooperación internacional suelen ser muchos y de gran envergadura. Podriamos ordenarlos así:

* en los países más atrasados, la salud, la educación, los saneamientos básicos (agua, alcantarillado, luz, etc.) y la vivienda digna componen un primer paquete de peso. El BM, el BID y diversos organismos y paises prefieren concentrarse en Programas Macro en alguno de estos sectores. Estas necesidades vienen en general complementadas con programas de reforzamiento institucional (justicia, sector municipal, administración publica, etc.), algún tipo de política privatizadora de empresas publicas que genere recursos para las costosas inversiones sociales y de alguna acción relacionada con las políticas económicas, monetarias o fiscales, en las que puede participar el FMI o el BM.

* un nuevo enfoque, cada vez más extendido, es el de combinar proyectos y programas en sectores básicos (salud, educación, agua, etc.) con esquemas de fomento del empleo agrícola o suburbano (hortalizas, artesanías, etc.) vía constitución de cooperativas o iniciativas de apoyo al microempresario a través del "crédito semilla". En los últimos años, la modernización de las economías campesinas y suburbanas se ha convertido en un objetivo de gobierno en muchos países ya que en ellas se concentra toda la economía informal y de supervivencia. Paralelamente, ante eventuales y lógicos marcos de apertura económica, cada vez parece más necesario aplicar programas de reforzamiento de la explotación y del comercio en general para lo cual es fundamental contar con el apoyo y el consenso del sector empresarial privado.

* las últimas tendencias se encaminan a enfocar los programas y proyectos bajos un marco de integridad. Es decir, no puede haber proyecto de salud o educación básica que no tenga un segmento productivo. Tampoco es deseable iniciar un programa de reforma de la Justicia que no tome en cuenta la prevención y lucha contra la delincuencia, el sistema carcelario y la propia formación de jueces y directores de prisiones. La integridad supone que toda acción de choque en un sector determinado tiene un contexto o unas implicaciones que afectan directa o indirectamente a otros sectores, lo que se debe tener siempre en cuenta.

* en general, se puede decir que la eficiencia de las políticas de desarrollo, tanto para donantes como receptores, no se alcanza solo por la calidad de la gestión y la sostenibilidad de las acciones sino por el buen discernimiento a la hora de buscar *mezclas criticas* de sectores, recursos internos y externos capaz de hacer viables un objetivo de desarrollo. Es lo que se ha llamado *ingeniería del desarrollo*.

Las nuevas tendencias apuntan a dar cada vez mas importancia al sector medioambiental (el impacto ambiental se suele exigir en todo proyecto) y a la participación de la mujer como gestora diaria de muchas cargas del actual "deficit o deuda social".

* para terminar, las nuevas directrices de los más importantes donantes y organismos internacionales especializados, intentan no tanto hacer cooperación sino establecer las condiciones organizativas y materiales locales para la viabilidad de las políticas con las que se coopera.

El "Manual de Ayuda al Desarrollo" de la OCDE-CAD de 1992 insiste en la necesidad de "reforzar el análisis previo de los proyectos, imprimir más rigor en la selección de objetivos, más flexibilidad en la concepción y un ajuste más rápido cuando aparecen dificultades". El informe insiste también en aspectos como la necesidad de apoyo y motivación de los beneficiarios, a los que hay que hacer participar activamente en todo el proceso, así como en el aspecto formativo (8).

En todo caso hay que procurar trabajar permanentemente con una metodología clara (*marco lógico*, método ZOP de la GTZ etc) para examinar de manera sistemática y permanente los elementos esenciales de un proyecto así como su posterior seguimiento y evaluación. El análisis de hipótesis, riesgos y coyunturas facilita la *viabilidad* de un programa o proyecto. El examen de los aspectos técnicos, financieros, económicos, institucionales, social-distributivos, así como los ligados al medioambiente y la comunicación, debe llevarse a cabo con severidad.

3.-La trascendencia de las infraestructuras.

Las grandes infraestructuras (caminos y carreteras, puertos y aeropuertos, telefonía, centrales eléctricas etc.), aunque supongan grandes inversiones, deben emprenderse paralelamente en todo proceso de desarrollo y deben tener la comprensión de la cooperación externa. Aunque pueden parecer no prioritarias, y de hecho se ha dado en muchos países un gran debate en torno al tema, suelen ser la clave para que el comercio, el turismo y la competitividad general busquen un entorno adecuado. La participación del sector privado en este esfuerzo a través de la gestión, la inversión de riesgo, la concesión y la colaboración técnica es básica para el proceso de modernización. El factor de "recuperación" en estas inversiones las hacen atractivas para el empresario aunque pueden necesitar la cofinanciación de fuentes externas públicas o internacionales. En todo caso en desarrollo, el binomio costo-beneficio pasa por otros parámetros, no estrictamente científicos, cuando se consideran los factores sociales.

4.- El desarrollo estratégico: objetivos a largo plazo.

Algunas veces las acciones de desarrollo, por razones electorales, se emprenden con una perspectiva de corto o mediano plazo sin tener en cuenta que las decisiones de hoy definen y condicionan el modelo de país o ciudad del futuro. La planificación estratégica, emprendida por algunos países y grandes ciudades (áreas metropolitanas), parece el camino adecuado. A veces, no se trata sólo de establecer grandes objetivos sino de definir con claridad el modelo que "no se desea". Las comunicaciones e infraestructuras se convierten así en un elemento clave de la planificación a largo plazo. Muchos de los problemas de las grandes ciudades hoy, son fruto de errores antiguos o falta de concertación entre las fuerzas ciudadanas que han sido ajenas en el pasado a las grandes decisiones.

C.- LAS FORMAS DE COOPERACION INTERNACIONAL

1. La cooperación gubernamental: nuevas modalidades

Aunque los Estados, a través de sus Ministerios económicos y sus Agencias especializadas, siguen siendo los principales agentes de la Cooperación Internacional, han irrumpido con fuerza, y a veces con más dinamismo que los Gobiernos, las Empresas instrumentales de los Estados dedicadas a las consultorias, las ingenierias y la provisión de técnicos y cuadros así como las Municipalidades y los Gobiernos descentralizados de los países. Su capacidad suele ser menor, aunque no en términos de porcentaje, pero han logrado especializarse en áreas de transcendencia y complementan a veces los montos económicos de los programas gubernamentales. Otra tendencia descentralizadora que suelen aplicar algunos Gobiernos, es la de trabajar casi únicamente a través de los organismos internacionales especializados o en combinación con organismos como la Unión Europea (UE), lo que se ha llamado el sistema MULTIBI. Todo esto ha dado lugar a una *industria* de la cooperación y a una excesiva proliferación de fuentes - si lo unimos a las ONG- que está creando una importante dispersión.

2.- La cooperación gubernamental: nuevos actores.

Lo mismo ocurre en el panorama no gubernamental, en donde además de las ya experimentadas ONG, más o menos especializadas, han irrumpido como nuevos actores las Fundaciones, las Universidades e, incluso

la empresa privada articulada de diversas maneras. Su papel, en general, bastante especializado, está siendo positivo y están empujando temas tan transcendentales como la investigación, la tecnología y la innovación además de liberar aportes esenciales en el proceso de formación de formadores y la organización de asociaciones empresariales y técnicas con criterios modernos y de eficiencia. En todo caso, el sector no gubernamental es el que mejor y mas pronto puede hipotéticamente llegar a la base de la sociedad y con costos menores aunque su riesgo es la dispersión y su tendencia a actuar de manera muy independiente y un tanto alejada de la institucionalidad política. Es cierto en este sentido que se esta produciendo una cierta y gradual *privatización* de la cooperación internacional en su conjunto.

3.- La cooperación de o con organismos internacionales. El enfoque multilateral.

Siguen sometidos a las mismas críticas del pasado aunque su capacidad técnica y su experiencia son notables. Se han criticado sus altos cortes de operación (overheads), el hecho de depender de unos consejos de administración en donde todavía funciona el mecanismo del "voto ponderado", proporciona a las aportaciones de cada país, y su lentitud que no solo es la consecuencia de la exquisitez de sus procedimientos sino de su peso burocrático. La limitación de sus recursos, aumentada en los últimos decenios por la crisis financiera de NNUU, les ha sumido en una cierta perplejidad aunque están trabajando demoradamente para gestionar fondos de los Estados donantes (MULTIBI) y administrar con criterios de racionalidad programas y fondos de algunos PVD.

Habría que pensar en reforzar económicamente algunos de ellos, reducir o agrupar otros y en todo caso coordinarlos mejor cuando actúan en el interior de los PVD, quizás bajo el abanico del PNUD, que debería actuar como una delegación de todo el sistema de NN UU, sin fisuras.

4.- La condicionalidad y la eligibilidad como nuevas problemáticas

Un país es elegido o rechazado como receptor con criterios políticos o de oportunidad. Algunos países establecen sus prioridades en función de afinidades culturales o geográficas o de acuerdo a sus propias capacidades. Habría que sistematizar mejor los criterios sobre todo cuando hablamos de países menos desarrollados (PMD) y que los indicadores sociales básicos fueran la fuente lógica de la "eliginilidad".

Otro tanto ocurre con la oportunista. Los niveles de democracia y el respeto de los DD HH se han convertido en dos factores aceptables de la condicionalidad aunque se olvida que los niveles políticos están Intimamente ligados a los económicos y de autoestima nacional. El "dumping social" tiende a convertiste en un obstáculo para el desarrollo del comercio de los PVD e incluso en una amenaza para los programas de cooperación económica con estos países. El planteamiento es inicialmente injusto ya que los niveles de protección social y salarios en los PVD están íntimamente ligados a la modernización económica y esta depende sustancialmente del crecimiento de una industria exportadora.

5.- Los instrumentos y herramientas de la cooperación

Los instrumentos de la cooperación no han variado sustancialmente en los últimos años aunque se han sofisticado y ampliado. También ha habido una cierta clarificación conceptual. Se pueden destacar los siguientes:

* Estudios y diagnósticos de factibilidad: son trascendentales en la fase de selección y preparación de proyectos y programas. Su resultado es capital aunque a veces pequen de frialdad. Es recomendable incluir siempre el impacto social y el ambiental como elementos matrices.

* Acciones puntuales. Proyectos y Programas: son los diferentes estadios de compromiso entre donante y receptor y reflejan su duración, su transcendencia económica y el abanico de temas abordados.

La primera fórmula suele utilizarse para toda la cooperación de emergencia. La segunda pretende resolver problemas específicos en un tiempo generalmente no superior a los tres años aunque esta plazo puede ser mayor. El programa tiene mayor envergadura en el periodo de tiempo, los recursos utilizados, las contrapartes implicadas y tiende a ocuparse de un sector de la actividad económica y social que se pretende transformar. Aunque hoy una cierta confusión conceptual, estas tres fórmulas suelen hacer parte de acuerdos bilaterales bajo formas de Tratados, Comisiones Mixtas o Convenios específicos que son necesarios a fines presupuestarios.

* Expertos, Pasantías y Misiones: Todo proyecto en su fase de preparación requiere de los correspondientes estudios técnicos. Los expertos del país donante preparan, asesoran o ejecutan los proyectos aunque la tendencia hoy, tras la fase preparatoria, es la utilización de técnicos locales mas adaptados al terreno y probablemente mas entusiastas. Las pasantías son acciones derivadas de proyectos y programas y suponen la estancia de no larga duración (semanas) de expertos del país receptor con vistas a prepararse para la fase de ejecución o sustentar preparatorias y luego de seguimiento y evaluación. Son de corta duración y suelen estar compuestas por equipos multidisciplinares. Por Misión pueden entenderse también al grupo de gestores y técnicos de un país donante, organismo o Agencia de cooperación que se instala en el país receptor con vistas a la ejecución y seguimiento de proyectos.

* Suministros de servicios, bienes y equipos: además de los técnicos, todo proyecto y programa precisa de unos insumos mínimos que debieran ser adquiridos en el país receptor salvo que no existan en ese mercado. Los servicios se refieren a encuestas, estudios y la parte no tangible de un proyecto. Los bienes pueden ser de muchos tipos aunque se califica como tales, entre otros, a semillas, fertilizantes, pequeña maquinaria e incluso vehículos. A veces se confunden con los equipos que tienen mayor volumen y relación con la producción y la industria.

* Los Canjes y las Compensaciones: son instrumentos mas novedosos y todavía poco generalizados en la cooperación. Los canjes hacen referencia a la posibilidad de llevar a cabo una acción de cooperación utilizando deuda o bienes nacionales que se deben al donante o existen en exceso y que sirven para financiar total o parcialmente los proyectos sin sacar divisas del país (deuda por medio ambiente o educación etc.). Las compensaciones se refieren a medios de pago por bienes o servicios utilizados a lo largo de la vida del proyecto y pueden aplicarse al pago de expertos o insumos. Pueden utilizarse para compensar las contrapartidas del receptor que, por término medio, suelen llegar al 25% del valor total del proyecto.

D) LOS MECANISMOS DE LA COOPERACION INTERNACIONAL

Han variado poco a lo largo de las últimas décadas aunque ha cambiado su intensidad, su utilización y la importancia que se le ha dado a unos y otros a lo largo del tiempo. También ha habido una cierta clarificación conceptual. Un país que se inicia como donante comienza generalmente con modestos programas de asistencia técnica. También puede decirse que a mayor nivel de desarrollo los donantes ofrecen mayores niveles de concesionalidad en préstamos y créditos y varían mas los mecanismos disponibles siendo, además, mas sofisticados y mas exigentes.

1.- Los nuevos rasgos del proceso de donación

La donación es el mecanismo mas solicitado, y también el mas peligroso. La experiencia ha llevado a pensar que el regalo incita a la desidia y el capricho y que una contrapartida por parte del receptor es la mejor manera de asegurar su interés y participación a lo largo de la vida de un proyecto o programa.

* La ayuda de emergencia y alimentaria: como se ha dicho antes ha crecido sobremanera acompañado al incremento de las catástrofes naturales y los fenómenos bélicos. La de emergencia debiera colocarse en manos de organismos especializados o ser muy puntual de parte de los Estados para no desviar fondos tendentes a promover transformaciones de medio y largo plazo. La alimentaria debe de ir a los países con insuficiencias importantes. El contravalor de estas ayudas alimentarias suele convertirse en un Fondo de Contrapartida que sirve al país receptor para financiar proyectos convenidos con el donante o para hacer frente a los compromisos de las contrapartidas. Se la ha criticado justamente por considerar que desincentiva la producción autóctona por lo que muchos donantes la han reemplazado por la donación de semillas, que pretendan a medio plazo la autosuficiencia alimentaria.

* Las ayudas a Balanza de Pagos. Los Fondos de Equipamiento. Son donaciones dinerarias o de equipamiento a fondo perdido que tiene como finalidad evitar que el país receptor gaste sus divisas. A veces, puede compensar déficits importantes de la balanza de pagos. Una fórmula novedosa es aquella por la que el donante abre un Fondo en el país receptor a fin de que este compre bienes y equipos en el país donante o el propio, colocando su contravalor en moneda local en una cuenta para proyectos negociados bilateralmente o para contrapartida.

Son mecanismos de gestión difícil, como en la ayuda alimentaria, y susceptibles de prácticas corruptas.

* La cooperación financiera no reembolsable: Se trata de *Fondos semilla* o *Rotatorios* colocados por Gobiernos u otras fuentes no gubernamentales en manos de otros gobiernos, Bancos privados u otras instituciones del país beneficiario para programas de microempresas en donde el crédito inicial, por pequeño que sea, sirve para propulsar nuevos negocios. Esas sumas se devuelven por los beneficiarios y engrosan normalmente los Fondos Rotatorios que retroalimentan el sistema. Suelen aplicarse también a programas de vivienda y en general al sector informal. Son recursos que no regresan al país de origen ya que son otorgados como donación.

2.- La asistencia técnica

Según el "Informe sobre Desarrollo Humano" del PNUD (1994) "el objetivo originario de la asistencia técnica era *colmar la brecha*, particularmente la diferencia en cuanto a capacidad técnica, entre los países industrializados y los países en desarrollo, al acelerar la transferencia de conocimientos, especilidades y experiencias, y aumentar con ello la capacidad nacional "(9). El balance de los últimos cuarenta años es irregular, con éxitos y fracasos, pero deja la sensación de que se podría hacer mucho mas.

La falta de un organismo impulsor y coordinador a nivel mundial, como podría ser un Consejo de Seguridad Económica, en el seno de NN UU, y las carencias de la cooperación de carácter regional son temas capitales.

El citado informe sugiere que "una solución simple y directa consistiría en dar los fondos de la asistencia técnica directamente a los países en desarrollo y dejarlos decidir en qué forma gastar el dinero" (10). La introducción amplia del espíritu del *parternariat* sería otro camino deseable. Analizaremos las siguientes fórmulas:

* La formación de formadores: como subraya el informe de la OCDE-CAD de 1992, antes citado, "la formación es la llave de la puesta en valor de los recursos humanos y del reforzamiento de las instituciones....La formación deberá tener esencialmente a mejorar el sistema educativo, el análisis de políticas, la gestión económica y el desarrollo del sector privado "(11). Es un tema prioritario aunque habrá que buscar una buena mezcla crítica entre estudios de formación o perfeccionamiento que se puedan llevar a cabo en los países receptores y donantes. Su orientación deberá no ser demasiado tecnocrática y empujará a los beneficiarios a retornar a su país de origen. Se suele distinguir entre formación para el liderazgo, académica e investigadora y profesional.

* Las transferencias de tecnología y la investigación (I+D): Si tuviéramos que ponerle algún acompañante fundamental a la prioridad de la educación y la formación profesional, esta tendría que ser bajo mi punto de vista, la puesta en marcha de un proceso de adquisición y adopción de tecnología que vaya generando una cierta autosuficiencia productiva, renueve los métodos de gestión y modernice los complejos mecanismos de comercialización. El apoyo y reforzamiento a los Centros Nacionales de Ciencia y Tecnología, la promoción de la investigación académica y los programas de innovación bajo la fórmula de Investigación y Desarrollo (I+D), promovidos por el binomio Universidad-Empresa son algunos de los caminos mas acertados. Sorprendentemente es un tema que suele acaparar poco la atención de los PVD que no tiene recursos o no consideran prioritarias las políticas científicas. El retraso que ello provoca es muy difícil de recuperar luego.

Comparto con ROBERT SOLOW la idea de que si no existe un cierto techo tecnológico es difícil alcanzar niveles óptimos de productividad, promover el empleo cualificado, fortalecer el sector exportador, evitar la inversión meramente especulativa y, en general, alcanzar una cierta autosuficiencia económica. En ese sentido, las asistencias técnicas de carácter productivo tienen su máximo exponente en los programas de apoyo a la comercialización, la reforma del sistema impositivo y de las aduanas así como en la promoción de los estudios de mercadeo.

* Las tecnologías adaptables y adaptadas: las tecnologías recibidas del exterior y promovidas interiormente tienen que responder, en todo caso, a la capacidad de recepción interna y deben adaptarse a las tradiciones, valores y características físicas y productivas de los PVD.

Cuantiosos son los casos de transferencias de tecnologías obsoletas o demasiado sofisticadas que no han tenido ningún impacto. De gran valor, sin embargo, han sido en algunos paises latinoamericanos y asiáticos la recuperación de técnicas agrícolas ancestrales que se han readaptado, como los cultivos en escalera y ciertos tipos de cultivos de canalización, como los cultivos en escalera y ciertos tipos de cultivos de canalización, como es el caso de los *camellones* del Altiplano bolivariano o las terrazas en toda la región andina.

3.- La cooperación financiera. Se ha desarrollado enormemente en los últimos años diversificando sus modalidades. Un hecho fundamental en este campo ha sido la generalización de las *licitaciones* organizadas en el seno de la mayoría de los PVD para dar transparencia a la canalización de recursos financieros externos. Este sistema ha ido generalizándose aunque coexiste con métodos de *invitación restringida* (short list) en los que participan empresas cualificadas que reúnen ciertos prerequisitos. Con el tiempo han ido decayendo las fórmulas de *invitación directa*. El talón de Aquiles de estas metodologías es que se mueven grandes intereses que pueden incitar a la corrupción vía la amplia gama de las *comisiones* por intermediación. Las fórmulas mas habituales de la cooperación financiera son las siguientes:

* Los créditos concesionales: son aquellos que conllevan bajas tasas de interés, periodos de carencia o gracia significativos y largos periodos de pago. Pueden incluir ciertas ventajas en el campo de la formación y la asistencia técnica y ciertos descuentos de interés según el tipo de cancelación escalonada elegida (grado de concesionalidad o donación). Se les llama también *créditos blandos* por sus facilidades y suelen aplicarse, según criterios de la OCDE y otros organismos, a países con una renta per cápita menor de $ 2.500 a $ 3.000. Se orientan a la construcción o remodelación de sectores sociales básicos como la salud, la educación y ciertas infraestructuras básicas (agua, electrificación rural etc.) que tienen escasas posibilidades de recuperar la inversión. Se conceden por periodos de 10 a 40 años, con 5 ó 10 de gracia y tasas de interés no superiores al 6-7%.

A algunos se les define como *ligados o atados* cuando proceden de países de economía intermedia que los considera también como un apoyo a su sector exportador. Esta última modalidad está sometida a amplio debate y se debe, por parte de los PVD, mantener un rígido control y seguimiento en cuanto a calidades y precios de los suministros. Los créditos blandos los otorgan los Estados y ciertos organismos económicos internacionales de acuerdo con criterios de pobreza, emergencia o solvencia económica y de gestión.

* Los créditos comerciales: se trata de préstamos de corto y medio plazo que tiene una tasa de interés comercial o ligeramente subvencionada y que se aplican a sectores de fácil recuperación de la inversión como el sector telefónico, eléctrico, aeropuertos etc. Se establecen por un máximo de 5 a 10 años, sin apenas periodo de carencia y a tipos de interés de mercado. Pueden incluir complementos de formación o asistencia técnica para hacer los mas atractivos y son otorgados por Gobiernos, la Banca privada o la internacional en función de características de solvencia y riego. A menudo son frutos de operaciones mixtas gobiernos-sector privado o Banca tanto del país donante como del receptor.

* Los canjes de deuda: son modalidades novedosas fruto de la imaginación de los donantes frente a los PVD morosos. Se pretende con ellas que el estado moroso reconvierta su deuda en un Fondo en moneda local que se dedicará a programas o proyectos de desarrollo en sectores a negociar bilateralmente. Son de difícil negociación y ejecución y se han utilizado hasta el momento en algunos países para promocionar el medioambiente (Costa Rica) o la educación. Se podría utilizar mas masivamente en las deudas de equipamiento militar y para reconducir algunos impagos gravosos por haber sido firmados en momentos de altas tasas de interes, es decir, como alternativa al reescalonamiento de ciertas deudas.

* La financiación empresarial: las concesiones. El sector privado tanto local como externo se ha convertido en un financiador de ciertos proyectos de desarrollo sobre todo en el caso de países solventes y de poco riego y en sectores que pueden tener una recuperación de la inversión a corto o medio plazo. De ahí la importancia de una buena gestión económica y un manejo adecuado de los niveles de endeudamiento.

En ocaciones, el apoyo del sector privado viene de su participación en los proyectos de privatización o capitalización de empresas públicas. Esta inversión en las empresas a veces es solo parcial pero incluye el encargo de la gestión y el saneamiento de las mismas.

Otras fórmulas de apoyo viene del lado de las *concesiones* por las que una empresa se hace cargo del diseño del proyecto, su ejecución y gestión posterior para recuperar su inversión por periodos que suelen ir hasta los 20 ó 30 años. Este sistema ampliamente empleado en Colombia y otros países exige de ciertos niveles económicos ya que suele utilizarse para carteras, puertos, aeropuertos etc. que precisan de una utilización masiva para ser operaciones interesantes. En general, se puede decir que en la última década la actitud del sector privado en este campo ha sido muy constructiva.

4.- La cooperación Sur-Sur y la triangulación

Para terminar cabe citar unicamente el interés que tiene para los de desarrollo relativo, los mecanismos de cooperación *Sur-Sur* que permiten, con la modestia técnica existente, programas de intercambio de experiencias o de complementación técnica o económica. Lo mismo se puede decir de las operaciones de *triangulación* que vinculan a dos PVD, o a uno avanzado y otro atrasado, en proyectos de cooperación en un tercer país en vías de desarrollo. Este es un campo apenas explotado pero que tiene un gran futuro en campos como las tecnologías agrarias, comercialización, salud etc.

N O T A S

(1) " Curso de economía moderna". Pengouin Alianza Madrid 1970. Edición castellana de 1974. peg 25 [subir]

(2) Publicado en Septiembre de 1969 en Washington. [subir]

(3) Publicado por el PNUD y el Fondo de Cultura Económica. Nueva York-Mexico. 1994 [subir]

(4) Ver Ley de Participación Popular No. 1551 de 20-04-1994 publicada en Gaceta Oficial de Bolivia de 13-09-1994 y reglamento de OTB, Decreto Supremo No. 23858 de 9-09-1994. [subir]

(5) Ver Informe sobre Desarrollo Humano de PNUD, 1994, ya citado, pag III. [subir]

(6) " Crecimiento y equidad". Editorial Universitaria. Santiago de Chile. 1993. pag 22. [subir]

(7) idem, pag 87 [subir]

(8) Secretariado General de la OCDE, Paris. 1992 [subir]

(9) idem, pag 91 [subir]

(10) idem, pag 91 [subir]

(11) idem, pag 65 [subir]

 

LECTURAS RECOMENDADAS

* E.K. HAWKINS. "Los principios de la ayuda al desarrollo". Curso de económia moderna. Pengouin-Alianza. 1970.

Edición española de 1974. Madrid.

* "Informe sobre desarrollo humano 1994". PNUD y Fondo Cultura Económica. Nueva York. México. 1994

* Manual de ayuda al desarrollo. Principios del CAD para una ayuda eficaz. Secretaría General de la OCDE. Paris. 1992

* ROBERT SOLOW. "Crecimiento y equidad". Editorial Universitaria. Santiago de Chile. 1993